近日，国家发展改革委发布全国首批要素市场化配置综合改革试点典型案例，惠州市“国家所有、集体使用、整体确权”改革破解有居民海岛“土地及房屋”确权难题的创新做法，作为典型案例之一入选。

    广东海岛众多，有居民海岛57个，惠州大亚湾开发区澳头街道东升岛就是其中之一。近年来，广东沿海各地掀起滨海旅游热潮，东升岛上的东升村也发展起旅游业。然而，由于岛上土地产权不明，产业规模难以进一步扩大。

    为此，惠州市以大亚湾开发区澳头街道东升村为试点，聚焦有居民海岛村民因土地权属历史遗留问题导致的“有房无证”困境，开展先行先试，创新推行“国家所有、集体使用、整体确权”改革，有序开展有居民海岛“土地及房屋”不动产登记确权、证书核发等工作，有效破解了海岛村民房屋产权不清、发展受限的难题，为同类地区提供了可复制可推广的改革经验。

    截至目前，东升村已完成83户农房确权颁证工作，有效破解村民房屋产权不清、发展受限的难题，海岛旅游的发展潜力进一步激活。

    打破传统思维定式

    探索确权新路径

    东升村位于惠州大亚湾开发区澳头街道，四面环海，已有200多年历史。历史上，村民世代“以船为家、逐水而居”，形成独特的“疍民”文化。

    20世纪50年代，政府陆续动员渔民搬离船舱，到东升岛定居，逐步形成现有村落。目前，全村户籍人口约1100人，主要以捕捞业为生，近年来发展起渔家乐、休闲渔船等旅游产业。

    然而，在东升村的土地开发利用过程中，土地产权不明、村民长期“有房无证”的制度困境成为横在村庄发展面前的一道坎。

    2024年东升村入选广东省文化和旅游特色村。当地旅游发展意愿强烈，但产权不清却成了一道阻碍。村中土地资源无法有效开发利用，村民房屋没有合法权属凭证，无法新建改建、抵押融资和合规经营，村集体也难以统筹土地建设公共配套设施，优质文旅资源长期闲置。

    守着海岛资源却难以进一步开发，这一瓶颈制约了村集体经济发展。为了破解这一难题，惠州打破传统思维定式，从制度着手开展创新。

    第一步是调研论证，破解“权属不清”难题。惠州市有关部门通过梳理东升村自上世纪50年代渔民上岸定居以来的形成与发展历程，厘清土地国家所有的历史事实。同时邀请参与民法典立法的专家学者，组成课题组开展专项研究，为制度设计提供理论支撑。基于课题研究成果，结合本地实际，提出“国家所有、集体使用、整体确权”的解决新路径。

    第二步是制度创新，破解“路径依赖”。按照随后制定的《大亚湾区有居民海岛土地确权与利用方案》，在土地国家所有的前提下，根据历史沿革和现实使用情况，将土地使用权整体确权给村集体经济组织。由村集体审核确认村民的住宅用地和房屋所有权，根据发展需要统筹安排经营性、公益性建设用地。

    第三步是坚持民生导向，破解“落地见效”难题。在发证环节，将村民的住宅用地使用权与房屋所有权合二为一，统一确权登记并颁发《不动产权证书》，实现“房地一体”。

    “东升模式”助力海岛长远发展

    2025年5月，全省首批有居民海岛《不动产权证书》在东升村颁发。在实际落地中，工作人员讲究“一户一策”。针对每户不同情况提出个性化解决方案，按照“成熟一批、办理一批”原则，首批43户完成确权发证。截至目前，全村已完成83户农房确权颁证。

    通过“国家所有、集体使用、整体确权”的创新路径，惠州市妥善解决了东升岛土地所有权确权与使用权确权两道难题，激发了乡村内生发展动力。

    改革后，东升村之前沉睡的资产被盘活，土地资源得以合理规划使用。对村民而言，房屋翻建、民宿经营审批、参与文旅开发等方面的限制被解除，有需要还可以抵押融资扩大经营。

    对村集体而言，土地整体确权后，海岛整体开发有了依据。东升村打造国家5A级旅游景区、融入粤港澳大湾区海岛休闲度假体系，就此扫清了产权障碍，特色渔业、旅游业与餐饮住宿等业态也随之打开空间。

    在坚守土地公有制底线的前提下，惠州形成了具有借鉴意义的“东升模式”。这一模式，为全省乃至全国同类海岛的振兴发展提供了宝贵的制度样本。

    撰文：欧珊珊 邱敏