“房屋没有证，住着就不踏实，现在是真正吃下‘定心丸’。”刚刚过去的10月，大亚湾东升村苏文生等12户村民拿到翘首以盼的房屋不动产权证。苏文生称，房子确了权，自己就能放心改建投资民宿了。

    作为有居民海岛，东升村土地权属特殊，村民房屋一度无法确权拿证，村集体产业发展受阻。

    如何打破办证阻碍助力村庄提质？惠州市自然资源部门深度调研，创造性提出“国家所有、集体使用、整体确权”改革思路，通过搭建“国家（所有权）—集体（土地使用权）—村民（住宅用地、房屋所有权）”权利链条厘清权属，走出有居民海岛“土地及房屋”确权办证的新路子。

    数据显示，继去年5月取得突破后，截至当前，全村已有87户村民成功领证，村民房屋确权工作稳步推进，持续为东升村这个广东省文化和旅游特色村注入新动力。

    ●采写：南方日报记者 张峰 摄影：南方日报记者 梁维春

    房屋无法确权 村庄发展受阻

    位于惠州大亚湾开发区澳头街道的东升村是一个传统渔村，四面环海，村民世代“以船为家、逐水而居”，已有200多年历史。为改善渔民生活条件和保障安全，20世纪50年代，地方政府动员渔民搬离船舱到东升主岛大洲头定居，逐步形成现有村落，户籍人口1100余人。

    入秋时节，大亚湾海面泛蓝，海风习习。乘船从澳头港临近的码头出发，大约15分钟船程便抵达东升岛。海岛码头，一排排游船渔船静静停靠，不时有渔船出港归港。相较于夏日喧嚣，秋日村庄显得宁静。

    “海岛风光，渔家风情，东升岛近年来的发展很不错，很受游客的欢迎。”东升村党支部书记徐伟斌介绍，村里都是渔民上岸，以前都是捕鱼为生，近些年滨海旅游兴起，村子依托独特的海岛风情景观发展起餐饮民宿、钓鱼露营和休闲渔船等业态，受到大量游客关注。

    早在2024年，村落便成功入选了第四批广东省文化和旅游特色村；今年初，村庄则成功入选广东省第三批“百县千镇万村高质量发展工程”典型村，东升村正不断迎来新的发展利好。

    新发展机遇可期，但制约发展的老问题也不少，其中最为突出的就是村民房屋确权难题。

    据悉，作为海岛村庄，东升村不同于普通的陆上行政村，虽然村民一直在岛上生产生活，但属于迁居，历史周期并无农耕生产。在我国现行法律法规中，并未明确规定渔民上岸后在海岛居住并生产生活的土地权属性质。

    这直接制约着东升岛产业的可持续发展。

    谈及这一问题，徐伟斌直言土地产权不明确，村里资源就无法盘活，村集体经济与村民生活都受影响。

    “房屋没有证，翻修新建一动就成违建，大家都不敢动。”他表示，东升村土地产权不明的困境直接导致了岛上土地资源难以得到有效开发利用，村民也因为房屋没有合法权属凭证面临着无法新建改建、抵押融资、合规经营，不敢去扩大投资。同时村集体也无法统筹土地建设公共设施，进一步盘活岛上文旅资源。

    “没有证就意味着不受法律法规保护，房屋不能依法修，扩大投资建设也心里没底。”在岛上经营民宿的苏文生介绍，之前都是租别人房子经营，自己家房屋太老旧，没证没法翻修就一直没用，能不能成功办证直接决定着自己扩大经营能否成为现实。

    确权办证到户 发展增收有望

    特色海岛渔村发展难题阻路，惠州解题路径探索也快速迈开脚步。

    “东升岛所面临的情况在全国都少见，因为历史周期没有农耕生产，属于渔民上岸，按照现行法律法规无法按照陆上房屋或传统农业生产岛土地方式处理。”惠州市自然资源局大亚湾分局副局长刘永让介绍，面对东升村的特殊情况，市县各级部门深度调研论证明晰权责，探索发证新模式，创新走出先行先试的路子。

    具体到实践环节，该局邀请法学专家，成立调研组深入追溯历史沿革，系统梳理村民上岸定居以来的形成与发展历程，详细查阅县志、各时期土地档案资料，理清土地国家所有的历史事实，综合实际情况制定有居民海岛土地确权与利用方案，创造性地提出了“国家所有、集体使用、整体确权”思路，创新机制将所有权、使用权进行分离从而打破“权属不清”的瓶颈。

    但问题依然存在。土地所有权、使用权各自独立，村民的权益又该如何保障？

    对此，惠州市自然资源部门在严守土地国家所有前提下，根据历史沿革和现实使用情况，将土地使用权整体确权至村集体组织，再由集体审核确认村民的住宅用地和房屋所有权，搭建“国家（所有权）—集体（土地使用权）—村民（住宅用地、房屋所有权）”权利链条。通过充分赋予村集体土地使用权管理核心地位，负责审核村民住宅用地需求，统筹安排经营性、公益性建设用地，有效在保障村民权益的同时为村集体发展和海岛整体开发预留空间。

    理清权属结构体系，东升村村民心心念念的房屋不动产权证书也如约而至。

    在发证过程中，大亚湾分局将住宅用地使用权与房屋所有权合二为一，统一进行确权登记并颁发《不动产权证书》。“历史跨度时间久，每一户的情况都有差别，现在是采取‘一户一策’精准服务，材料成熟一批就办理一批。”该局不动产登记中心有关负责人介绍，针对每户的不同情况研究各自的个性化解决方案，切实推动村民发证难题的全面解决。

    最新数据显示，自2025年首批次7户村民顺利领取《不动产权证书》，截至当前，大亚湾分局审核发放东升村村民房屋产权证书数量87宗，切实为村民房屋翻建、经营审批和参与文旅投资打开了通道。

    “房屋翻修改造后，民宿规模有望达到20个房间。”10月26日，产权证刚刚到手，苏文生就做好了投资计划，要趁势做大民宿项目经营。作为去年首批发证的“幸运儿”，村民徐灶腾则早已在岛上建起了滨海休闲营地项目，“之前营地只能挂在别人企业，房子产权清晰了，自己直接就能办理营业执照，项目运营也更有保障。”

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    惠州创新做法入选全国典型案例

    近日，国家发展改革委发布了全国首批要素市场化配置综合改革试点创新举措和经验做法，广东共有9个典型案例入选，入选数量居全国首位。其中，惠州市以“国家所有、集体使用、整体确权”改革破解有居民海岛“土地及房屋”确权难题案例成功入选。

    据悉，东升村系大亚湾澳头的海岛村，虽然村民一直在岛上生产生活，但由于现行法律法规未明确规定海岛居住及生产生活土地权属性质，村庄在土地开发利用过程中面临土地产权不明的制度困境，村庄建设和发展遇阻。

    惠州通过聚焦东升村村民因土地权属历史遗留问题导致的“有房无证”困境，创新“国家所有、集体使用、整体确权”的实施路径，成功结束了东升海岛渔民“有房无证”历史。该案例通过探索有居民海岛村民住房财产权和历史遗留土地权属问题的解决新路径，为全省乃至全国同类海岛的振兴发展提供了宝贵的制度样本。

    数据显示，截至当前，东升村已有87户村民成功办理房屋不动产权证书。该创新机制有效破解了海岛渔民房屋产权不清、发展受限的难题，保障了有居民海岛渔民的合法权益，为东升村打造国家5A级旅游景区和融入粤港澳大湾区海岛休闲度假体系注入动能。

    观察眼

    改革探索贵在敢闯善试 让基层更有活力

    不动产权证不大，但落到东升村，承载着村民长久以来的安居期盼，也直接关系着村产业经济发展的可能性。

    聚焦东升村这个海岛村，惠州创新“国家所有、集体使用、整体确权”路径，打通有居民海岛房屋确权堵点，破解村民多年“有房无证”的历史难题，这份立足实际、为民解难的改革探索，值得点赞。

    海岛房屋确权之难，难在土地性质特殊、历史脉络复杂，缺少现成模板可循。也正因为这一原因，在全市不动产权登记机制体系不断优化完善的背景下，唯独东升村被落了下来。缺少产权证，房子无法翻建改造，资产盘活受限，海岛文旅资源活力无法释放。

    面对政策空白，没有先例可依局面，惠州沉下身子溯源历史、研讨论证，搭建起清晰的权利链条，把土地使用权确权到村集体，再落实村民房屋所有权，既守住法规制度底线，又兼顾历史现实。一年多时间，87户村民成功领证，村民结束“有房无证”历史，既解决了困扰村民已久的实际难题，同时也为全省乃至全国同类海岛土地权属问题提供了解题思路和宝贵的制度样本。

    证书到手，村民的房屋不再是“无名资产”，翻修重建、产权继承、合规经营就都有了保障。确权渠道打通，村集体便能统筹资源完善配套，唤醒海岛沉睡资源，为海岛振兴注入持久动力。房屋有没有证，变化的不只是一纸证书，更是老百姓的获得感、幸福感、安全感的提升，是乡村发展的底气。

    改革探索贵在敢闯善试，难在稳妥可控。笔者认为，惠州在东升村的实践很大程度上为惠州、全省乃至更大范围的历史遗留问题的解决提供了思路。在坚持法理前提下，能否敢于跳出惯性思维、突破原有的办事逻辑很关键。

    类似问题不是个例，在基层治理和乡村振兴路上，期待更多类似东升岛房屋确权的打破常规的探索，把“老大难”问题变成惠民服务的“好经验”，让群众更有获得感，让基层发展更有活力。

    案例

    全市5个“未验先住”项目完成首次登记

    尽管东升岛村民房屋确权难题特殊，但惠州因历史遗留问题而导致不动产“登记难”的情况并不少。日前，记者从惠州市自然资源局了解到，该局当前正在围绕“未验先住”等历史遗留问题全力攻坚。截至当前，锦立丰大厦、新乐丽苑等5个“未验先住”项目已完成首次登记，群众不动产登记难题正在稳步化解。

    按照不动产权登记规范，商品房源办理产权需完成工程建设并竣工备案，业主方按规定完税。但在既有房地产市场发展中，由于市场环境的变化，部分企业或预售项目经营不善工程停滞烂尾，从而沦为“问题楼盘”。企业无力续建、工程竣工验收难，购房业主无奈入住，产权证办理变成难题。

    房屋“未验先住”，业主产权如何登记？在不动产登记历史遗留问题攻坚过程中，惠阳区锦立丰大厦走出可复制样本。

    据悉，该项目位于沙田镇肖屋大道路口，由惠州市锦汇来实业发展有限公司开发，共有177套住宅。2012年6月通过规划验收后因燃气管道等问题未解决以及企业债务纠纷等多重因素，一直未完成工程竣工验收备案。2016年被纳入惠阳区“问题楼盘”，81套房屋被司法预查封（其中40套轮候），土地同步查封，房屋无法办理首次登记与转移登记，业主陷入拿证难。

    如何破题？惠州市自然资源部门在攻坚过程中“一案一策”，多部门联动为民解困。惠阳区自然资源、住建、税务和沙田镇政府等部门联动协同，面对土地、房屋被多家法院查封的复杂情况，先协调法院同意办理首次登记，再协调查封法院出具解封文书办理转移登记，让业主领到心心念念的产权证。

    锦立丰大厦的突破也推动着全市“未验先住”登记破局。数据显示，目前全市已有惠阳区山水名人花园、花语时光公馆、锦立丰大厦，惠城区新乐丽苑、华轩居三期等5个“未验先住”项目完成首次登记，成功发证房源数量已达到805套。