严林雅 郭天武

    ●三种法律体系、三个关税区、三种货币，既是大湾区的鲜明特征，也构成融合发展的深层挑战

    ●在差异之中构建可对话、可衔接、可互认的制度通道，既是对区域立法理论的拓展，也是“一国两制”在法治领域的深层实践

    随着港珠澳大桥、广深港高铁、深中通道等重大工程相继建成通车，粤港澳大湾区“一小时生活圈”从蓝图走向现实。对于人流、物流、资金流、信息流的跨境畅通而言，需要于这些“硬联通”的基础之上，加强制度层面的规则衔接与机制对接。党的二十届三中全会明确提出“深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接”。党的二十届四中全会进一步强调巩固提升“粤港澳大湾区高质量发展动力源作用”。以区域协同立法激活融合发展动能，正是落实这一战略部署的关键路径。

    内涵与优势

    三种法律体系、三个关税区、三种货币，既是大湾区的鲜明特征，也构成融合发展的深层挑战。区域协同立法，是指粤港澳三地立法主体经协调协商，就共同立法议题形成共识，在各自权限内分别立法，以实现规则衔接、标准互认或资质互通的立法协作方式。协同立法的要义在“协同”而非“统一”，即在尊重制度差异的前提下，通过立法内容彼此呼应，形成可对接、可互认的规则格局。

    在粤港澳规则衔接的多元路径中，协同立法并非唯一选项，其定位需在与单方立法、司法协助、行政协议的比较中加以把握。三者分别在单向对接、个案救济、执法协调层面发挥作用。单方立法可由一地在其权限内主动对接他法域标准，但缺乏对方立法机关的同步回应。司法协助能够解决跨境纠纷中的法律适用与判决执行问题，但其效力仅及于个案。行政协议可以协调执法协作事项，但约束力以各方自愿为前提。协同立法的独特优势，正在于将协商共识通过立法程序固化为具有法律约束力的制度安排，从制度层面为经营主体提供稳定、可预期的行为规则。

    实践探索

    粤港澳三地协同立法尚处于起步阶段，当前进展主要体现在机制构建与先行探索两个层面。

    在机制构建层面，三地立法机关之间的沟通协商平台正在形成。三地立法机关高层互访已实现常态化，就规则衔接的方向与路径形成基本共识。2026年，香港特区立法会通过“研究粤港澳大湾区协同立法”议员议案，将协同立法纳入正式议程。广东省司法厅会同香港律政司、澳门法务局启动立法协作研究，三地法律事务部门的协作从意向性交流走向操作性研究，为协同立法提供了机制基础和议程准备。

    在先行探索层面，广东以小切口地方立法率先破题。广东省人大常委会2024年印发《粤港澳大湾区专项立法计划（2024—2027年）》，围绕港澳青年就业创业、进口药品医疗器械管理、气象合作、轨道交通等领域，每年推出约两部地方性法规，2026年还将制定商事调解和人工智能产业合作方面的法规。此外，横琴已建立粤澳修法修规协同机制，通过澳琴一体化法律专责工作小组系统梳理阻碍要素流动的法律障碍，形成修法清单供两地研究推进，澳门方面据此在社会保障、教育、就业等领域完成首阶段修法。

    现实障碍

    粤港澳大湾区区域协同立法之所以至今仍以探索为主，根源在于三地之间存在深层差异。

    三地立法程序存在差异。广东省的地方性法规由省人大及其常委会审议通过，立法程序相对成熟稳定。香港的法例制定需经立法会三读程序，涉及行政长官会同行政会议的同意，部分法案还需提交中央政府备案。澳门的立法程序同样有其独立的法律基础和运作节奏。三地立法周期各不相同，同一事项从启动到完成立法的时间差可能长达数年，这种程序差异导致协同立法很难同步推进。

    三地利益诉求和法律传统存在差异。广东在协同立法中更关注市场准入的扩大、跨境要素的流动效率、产业协同的制度保障。港澳方面更关注自身法律体系的独立性、专业服务在内地市场的执业空间、数据跨境流动的安全边界。三地各自的立法议程有各自的优先级，协同立法在各自的立法计划中占据的位置，取决于各自对规则衔接紧迫性的判断。当协同立法的议题与某一方的核心利益或立法议程存在冲突时，推进便可能陷入停滞。此外，香港属普通法系，澳门属大陆法系，广东属社会主义法律体系，三地法律传统、法律概念、法律语言存在系统性差异，同一制度议题在三地法律框架下的表达方式和实现路径可能完全不同，如何在不同法律体系中找到制度对接点是关键的技术难题。

    三地缺乏专门的统筹协调机构。当前三地立法协作的推进仍以阶段性互访和专题研讨为主，尚未形成日常化、制度化的沟通协商通道。谁来牵头、谁负责协调、争议如何解决、进度如何评估等问题目前尚无明确的制度安排。

    完善机制

    完善协同立法机制，应在“一国两制”框架内，将原则性共识转化为可操作的制度安排。

    健全沟通协商机制，明确协同推进的责任主体。建议在现有互访机制基础上，建立粤港澳立法协作年度会商制度，围绕跨境数据流动、知识产权保护、金融监管、商事登记等重点领域，编制规则衔接年度清单，明确对接事项与推进节奏。同时，发挥三地法律部门联席会议、律师协会联席会议、大湾区调解工作委员会等机制的作用，构建多层级协作网络。三地可定期通报立法计划与立法进展，提前识别可协同领域。

    尊重三地立法程序差异，建立弹性推进机制。协同立法应在总体目标一致的前提下，允许三地根据各自立法程序分步推进，不设统一时间表。建立立法进展定期通报制度，各立法机关在立法规划、起草、审议等关键节点相互通报情况，及时协调进度差异。

    探索多元规则供给路径，回应三地差异化需求。协同立法不应只靠立法机关制定法规，而应拓宽规则供给渠道，发挥软法和示范法的作用。对三地目标一致、条件成熟的领域，应推动各自立法机关同步立法，在制度设计上相互呼应；对立法条件尚不完全同步的领域，允许一方先行立法，其余各方在本方立法议程允许的范围内作出对等安排。行政协议、行业标准、合作备忘录、自律规范等软法工具灵活高效，可在立法条件尚不成熟的领域先行协调，待共识凝聚、经验成熟后再依法定程序上升为法律规范。同时，可探索由三地法律工作者和实务专家共同起草示范文本，供三地根据自身立法程序和实际需要转化适用，既保证规则的基本统一，又兼顾三地的差异化需求。

    发挥重大合作平台作用，找准先行突破的重点领域。横琴、前海、南沙、河套分别承担着粤澳深度合作、深港现代服务业对接、粤港澳全面合作、科技创新主题探索的不同使命。各平台协同立法的优先议程应当与各平台的功能定位相匹配。各平台在不同领域分别积累经验，相互之间形成可比较、可参照的制度样本，为更大范围的协同立法提供多样化的路径选择。

    “一国两制三法域”是粤港澳大湾区建设的制度起点，也是协同立法必须面对的基本现实。在差异之中构建可对话、可衔接、可互认的制度通道，既是对区域立法理论的拓展，也是“一国两制”在法治领域的深层实践。以制度创新回应三法域并存的现实，以制度化协商凝聚不同法域的共识，协同立法方能行稳致远，为大湾区深度融合提供坚实的法治保障。

    作者分别系中山大学马克思主义学院助理教授、中山大学法学院教授

    本文系广东省哲学社会科学规划2025年度习近平法治思想研究专项项目（GD25XFZ05）阶段性成果

    投稿邮箱：lilunbu@126.com