“‘制度成区’是前海在改革开放创新意义上最重要的跃升。”中山大学区域开放与合作研究院院长毛艳华表示，比空间扩容更具深层意义的，是前海实现了从“政策试验田”向制度型开放“压力测试区”的跃升。

    毛艳华认为，前海制度创新的重点正从促进商品和要素便利流动的“边境上”，转向规则、规制、管理、标准等“边境后”领域，创新方式也由单点突破走向系统集成。从其观察多年的前海制度创新指数上看，前海已从依靠政策优惠的“政策洼地”迈向具有示范推广价值的“制度高地”。

    前海制度创新已移向“边境后”

    前海在这五年里完成的是一次“三级跳”：空间扩区、功能升区、制度成区。

    “在全球跨境资本流动整体放缓的背景下，这份成绩单很有说服力。”毛艳华说。与此同时，前海的空间结构发生根本性重构。从14.92平方公里的“小前海”到120.56平方公里的“大前海”，前海面积扩大8倍，“一心一带双港五区”格局加快成型，海陆空铁枢纽资源整体纳入，综合承载力与要素集聚能力发生质变。

    “‘制度成区’是前海在改革开放创新意义上最重要的跃升。”毛艳华认为，前海已从相对单一的“政策试验田”升级为制度型开放的“压力测试区”，功能定位也由产业园区转向国际化城市新中心，由“特区中的特区”转向深港深度融合发展引领区。

    这一变化也体现在制度创新模式上。毛艳华认为，“前海的制度创新正从‘边境上’移向‘边境后’领域。”早期，前海的制度创新主要集中于通关提速、审批压缩等降低显性交易成本的领域；扩区五年来，改革重心逐步转向跨境金融、数据流动、法律适用、职业资格互认等深水区。

    “新的制度创新模式有两个显著特点：一是以深港规则衔接为主线。‘港资港法港仲裁’、27类港澳专业人士备案即可执业，本质上是一个新兴市场经济体与一个成熟市场经济体系的制度对接试验；二是首创性突出。‘金融支持前海30条’落地率超九成，形成14项全国首创、首批成果。”毛艳华说。

    前海已累计在全国复制推广111项制度创新成果。“这意味着前海已从‘政策洼地’转变为‘制度高地’。”毛艳华表示，制度创新指数衡量的是制度供给能力，而非政策优惠力度，连续领跑说明前海经验具有可持续的示范外溢价值。

    前海为超大城市治理提供新路径

    扩区后，宝安沿海区域和南山蛇口纳入前海范围，行政区与经济区适度分离的区域治理新模式由此展开探索。

    “这是一项极具中国原创性的制度试验。”毛艳华表示，这一模式要解决的是行政区划刚性管理与经济要素弹性流动之间的矛盾，也是大国区域经济治理面临的普遍性难题。

    对于五年来的探索，毛艳华将其概括为框架成型、磨合深化。

    一方面，“权责对等、优势叠加”的治理架构基本确立。省市累计下放或委托182项行政事权，前海管理机构聚焦规划建设、产业发展和制度创新，社会管理与公共服务职能逐步交由行政区承担。另一方面，清单式管理仍处于磨合阶段，仍有不少技术性问题需要解决。

    “总体来看，在经济保持较快增长的同时，前海区域治理运行平稳，说明这一模式具有可行性。其更大意义在于，为我国超大城市优化经济功能区治理提供了新路径：无需调整行政区划，也能推动资源跨行政边界优化配置。”毛艳华说。