立法优配置 创新促振兴

梅州市人大常委会在三角镇墟镇片区基层立法联系点召开座谈会，听取《条例》草案意见建议。受访者供图

梅州数智产业基地为企业提供了约3400平方米“免费办公”场地。南方日报记者 何森垚 摄

梅江区人才驿站工作人员耐心细致解读“免费梅州”等人才政策。受访者供图

    优化要素配置是激发市场活力、推动创新创业的重要支撑。3月1日，《梅州市优化要素配置促进创新创业条例》（下称《条例》）正式施行。

    这部历经多轮调研论证、凝聚全市智慧的地方性法规，以“优化要素配置”为核心突破口，将“免费梅州”政策实践升华为法治规范，开创性设置乡村振兴专章，强化全链条法治保障，成为全国首部聚焦要素配置与创新创业深度融合的地方性法规。

    《条例》的施行，标志着梅州在赣闽粤原中央苏区对接融入粤港澳大湾区振兴发展先行区建设中，迈出了以法治赋能高质量发展的关键一步。

    ●南方日报记者 张柳青

    通讯员 杨洋 张璐

    全国率先探索 出台“含金量”十足的创新立法

    “这部条例，是我市拥有地方立法权以来的一次重要探索。”梅州市人大常委会法制工作委员会负责人说。这份底气的背后，是《条例》所承载的多个“率先”与显著的创新成色。

    梅州在全国率先探索优化要素配置促进创新创业立法，将“免费梅州”改革举措上升为法规。这种“提前一步”的探索，源于对基层实践的敏锐捕捉。

    2023年初，梅州市委、市政府创新思路，出台《关于盘活闲置资产实施“免费梅州”促招商引资及创业行动的指导意见》等相关文件，经过两年多的工作实践，取得一定成效，有必要通过立法将改革创新的经验做法进一步固化，促进梅州经济高质量发展。

    立法方向已定，但具体怎么立、立什么，需要更明确的立脚点。通过多次会议研讨，最终确定“优化要素配置促进创新创业”的立法主题。“‘免费梅州’的目的是推动创新创业，而‘免费’的实质是优化要素配置，免费提供厂房是土地要素配置、免费培训是劳动要素配置、免费融资对接是资本要素配置。”该负责人说，“当我们把这个逻辑理清楚后，立法思路就豁然开朗了。”

    立法过程中，梅州市人大常委会法工委始终坚持“问题导向、需求导向、效果导向”三位一体。针对梅州科技创新短板，设置创新人才引育、融资支持、产学研合作等条款，构建从人才培养到成果转化的全链条支持体系；针对创新创业主体发展阶段差异，实行分类分级支持，对种子期、初创期、成长期主体提供差异化要素保障；针对要素配置中的体制机制障碍，打破部门壁垒，建立跨部门、跨区域要素联动配置机制，推动资源高效流动。

    《条例》将行之有效的“免费梅州”政策系统化、法治化。《条例》第五条以清单形式明确了政府为创新创业主体提供的生产、创业、办公、展销、住宿等类型支持，并创新性地提出针对种子期、初创期、成长期不同主体实行个性化支持，避免政策“一刀切”。

    这标志着“免费”不再是一项短期的、临时性的招商引资政策，而是转化为一种稳定的、可预期的制度供给。

    《条例》的高质量也体现在与上位法的精准衔接和对地方实际的充分适配。在依据《中华人民共和国民营经济促进法》《广东省科技创新条例》等法律法规的基础上，紧密结合梅州“华侨之乡”“文化之乡”“足球之乡”的资源禀赋，将客家文化传承、农文旅融合、侨乡资源活用等地方特色融入制度设计，使法规既符合法治统一要求，又彰显梅州地域特色，实现“实施性、补充性、探索性”的有机统一。

    聚焦乡村振兴 以法治护航“百千万工程”

    梅县区雁洋镇南福金柚种植基地里，嚓嚓的剪刀声此起彼伏。乡亲们忙着修枝和清园，枝叶间阳光洒落、微风拂过。

    为新一年的丰收蓄势，各方奋战正酣：果园积极拥抱科技，水肥一体化、宜机化改造、小型气象站成为标配；市农林科学院、区农科所专家驻点指导，统一种植标准、统一病虫防控方案；果农“按参数”管护果园，稳产增收。科技已深深嵌入南福村的金柚园，

    科技创新在农业产业得以充分运用。

    翻阅《条例》会发现，乡村振兴是核心内容之一，单列第四章，用7条的篇幅，描绘了一幅以创新创业激活乡村潜能的法治图景。

    “梅州是农业大市，乡村是大头。如果创新创业只在城市里打转，那就脱离了梅州最大的实际。”梅州市人大常委会法工委相关负责人一语道破初衷。这一章的设立，是贯彻落实省“百县千镇万村高质量发展工程”的立法实践。

    《条例》的乡村振兴章节，充满了浓浓的“客家味”和“泥土气”。

    《条例》第三十二条明确提出，要引导和支持创新创业主体参与推动梅州金柚、嘉应茶、客都米、寿乡水、南药等农业产业的规模化、品牌化。针对梅州丘陵山区地形特点，鼓励开展高端智能、丘陵山区适用的现代农机装备研发应用，发展现代设施农业、智慧农业，让科技成为乡村产业升级的“加速器”。同时，《条例》大力支持农文旅融合发展，鼓励活化利用客家围龙屋、名人故居等乡村建筑遗存，开发乡村旅游商品、文创产品和研学项目，让客家文化资源转化为创新创业优势。

    乡村最大的资源往往是闲置的土地、房屋和设施。《条例》第三十二条明确鼓励村民以委托、出租、合作等方式盘活利用闲置宅基地、房屋，交由创新创业主体统筹经营。第三十三条则要求推进乡村现代物流体系和冷链储藏建设，为农产品出村进城打通“最初一公里”和“最后一公里”。这些条款将为资本、人才、技术进入乡村腾出空间、扫清障碍。

    乡村要振兴，人才是关键。《条例》第三十四条专门提出，要开展乡村电子商务、直播带货等辅导培训，培育农村职业经理人、乡村创客、“产业村长”。支持和引导外出人员、退役军人、高校毕业生等领办创办家庭农场、专业合作社。这一条款旨在通过法治手段，点燃本土人才的创业激情，同时吸引更多“新农人”返乡扎根，从根本上解决乡村发展的人才瓶颈。

    保护合法权益 为创新创业者撑起“安心伞”

    法治是最好的营商环境。在《条例》的立法调研中，创新创业主体反映最集中的问题之一，就是法治保障。无论是面对市场浪潮中的风险，还是面对恶意逃债、劳动仲裁纠纷时的无力感，都让创业者感到“步步惊心”。为此，《条例》专设第五章“法治保障”，其内容之细致、态度之鲜明，堪称一大亮点。

    针对创新创业活动中法律服务需求迫切的现实，《条例》创新推出“法治融湾”举措，支持粤港澳大湾区内地九市律师事务所在梅州设立分所，吸引港澳律师事务所驻内地代表机构落户，鼓励本地律所与港澳律所联营，搭建涉外法律服务平台。

    同时，《条例》要求司法行政部门引导法律服务机构与创新创业孵化载体对接，为主体提供高效便捷的法律服务，特别是在知识产权保护、企业合规等领域提供专业支持。

    构建“内外联动”的法律服务体系，既满足本土主体的基础法律服务需求，也为梅州创新创业主体对接大湾区、走向国际市场提供法治支撑。

    执法监管方面，《条例》推行包容审慎监管与规范执法相结合的模式。严格执行企业“安静生产期”制度，明确每月1日至20日除特殊情形外，不得开展现场行政执法检查，减少对正常生产经营活动的干扰；实施“双随机、一公开”和联合检查，拓展非现场检查手段，避免多头执法、重复执法。《条例》还明确禁止没有法律法规政策依据的强制考核、评比、培训等行为，切实减轻创新创业主体负担。这种“宽严相济”的监管方式，既为创新创业留足发展空间，又守住了公共安全底线。

    权益保护是法治保障的核心内容。《条例》建立了多层次纠纷化解机制，推动调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼有机衔接，支持企业联合会、行业协会参与劳动争议协商调解，为创新创业主体提供高效便捷的纠纷解决途径。针对实践中存在的拖欠账款问题，专门建立预防和清理机制，明确国家机关、事业单位、社会组织不得拖欠企业账款，对恶意逃债行为依法追究法律责任。在知识产权保护方面，建立快速维权通道，缩短维权周期，降低维权成本，严厉打击侵权行为和不正当竞争，为创新成果保驾护航。

    值得一提的是，《条例》建立了双向容错免责机制。一方面对创新创业主体实行包容审慎监管，明确对于探索性强、不确定性大的项目，未能形成预期成果但已勤勉尽责、未违反诚信要求的，可以免责或者减轻责任；另一方面对国家机关及其工作人员在优化要素配置工作中，因先行先试、缺乏经验出现的失误错误，或尚无明确限制的探索性试验中的过失，可以依法从轻、减轻或免予处分。

    “‘双向容错’机制，既解除了创新创业主体的后顾之忧，也激发了公职人员推动改革的积极性，营造了‘鼓励创新、宽容失败’的良好氛围。”梅州市人大常委会法工委相关负责人介绍。

    ■记者观察

    立法当与地方发展同频共振

    地方立法是法治建设的重要组成部分，更是推动区域发展的关键制度保障。如何用足用好这一权力，使之真正成为推动地方发展的法治引擎？《梅州市优化要素配置促进创新创业条例》立足梅州实际，回应发展需求，彰显地方特色，恰是立法与地方发展同频共振的生动体现。

    梅州此次立法的缘起，是梅州市委、市政府2023年开始推行的“免费梅州”政策。面对这一改革命题，立法机关没有简单地将政策“翻译”为法条，而是深入剖析政策内核，“免费”的实质是优化要素配置，“免费”的目标是促进创新创业。

    这一认识跃升，使立法主题从单一的“免费”政策，拓展为“优化要素配置促进创新创业”这一更具普遍性、前瞻性的制度构建，在改革与法治之间找到最佳结合点。

    翻阅这部《条例》，乡村振兴专章的设置尤为引人注目。梅州是农业大市，发展乡村是重头戏，如果创新创业只在城市打转，就脱离了最大实际。《条例》中关于盘活闲置校舍、培育“产业村长”、推动金柚等特色产业品牌化的条款，处处可见对梅州乡土资源的深耕。

    而明确发挥侨乡资源优势，推动与粤港澳大湾区、海西经济区常态化合作；规定培育客家山歌、广东汉剧、烧火龙等非遗表演品牌，活化利用客家围龙屋。这些条款则充分利用了梅州“华侨之乡”“文化之乡”等品牌资源优势。

    立法不是终点，而是新的起点。一部好法规，既要有“管用”的制度设计，更要有“落地”的执行保障。梅州这部《条例》在法治保障章节中，既规定了企业“安静生产期”制度，也明确了国家机关尽职免责机制，体现了对市场主体和公职人员的双向激励。这种“宽严相济”的治理智慧，正是优化营商环境所需要的。

    “法与时转则治，治与世宜则有功。”当地方立法与当地发展紧密相连、同频共振，法治就不再是冷冰冰的条文，而是推动高质量发展的澎湃动力。期待梅州以此为起点，让更多“满载民意”的地方立法，成为老区苏区振兴发展的坚实支撑。

    ■延伸

    凝聚全民智慧

    彰显立法温度

    “建议设置一条‘区域协调机制’规定梅州的创业者、创业团队如何与大湾区等地区常态化对接、沟通、学习。”

    “清远市政府牵头金融机构成立‘民宿贷’，支持‘百千万工程’创业项目，梅州可以借鉴。”

    ……

    一部高质量法规的诞生，必然是集体智慧的结晶。《梅州市优化要素配置促进创新创业条例》的制定过程，是一场生动的全过程人民民主实践。从政府起草到人大审议，从专家论证到公众参与，每一个环节都力求吸纳最广泛的民意，使立法过程成为凝聚共识、解决问题的过程。

    在这次立法中，遍布全市的40多个基层立法联系点发挥了不可替代的作用。三角镇基层立法联系点提出了30条建议，从“搭建公共法律服务平台”的务实建议，到“关注青年创业者喜欢的公寓、办公场所”的细致观察，这些带着泥土芬芳和烟火气的“原汁原味”的民意，被一一记录、研究，其中许多被采纳。例如，关于“反向飞地”的困惑，促成了《条例》第十一条关于利用“反向飞地”承接产业转移的规定；关于“写字楼空置率高”的讨论，催生了第二十四条关于差异化引导产业集聚的思路；城东工业园片区联系点提出的“解决引进人才婚恋问题”的建议，也最终体现在了第十条多部门协同提供便利服务的条款中。

    立法机关为提出好建议的联系点和代表逐一颁发“采纳证明”，这份小小的证明，体现了对人民主体地位的尊重。

    在此次立法中，人大代表是深度参与的“建言者”。钟日环代表提出的加强与海西经济区合作的建议，被吸纳进总则第六条；肖文评代表关于农文旅融合、“产业村长”培育的建议，直接丰富了乡村振兴章节的内容；陈达辉代表关于打击恶意逃债的建议，直接促成了第四十三条的诞生。15条人大代表建议被采纳，法规众多创新条款的背后，都有代表履职的身影。

    在广泛听取民意的基础上，梅州市人大常委会还组织了立法协商会和专家论证会，各领域的专家学者和从业者从立法技术、合规性、前瞻性等角度对草案“挑刺”“把关”。广东国智律师事务所律师徐嵩提出的“对不同发展阶段创新创业主体实行差异化支持”、建立“数据分级分类共享机制”等建议，广东诚实建设工程设计有限公司副总经理黄锦宇提出的“盘活集体闲置资源服务中小创业者”等建议，广东影传文化发展股份有限公司负责人吴宇嘉提出的“建立乡村人才资源对接平台”等建议，梅州市启立教育校长张译斌提出的“建立动态评估和政策调整机制”“强化产学研合作”等建议均被采纳，使法规在“接地气”的同时，更具科学性、系统性和可操作性。