交通先行 战略营城

2000年1月，广州内环路开通。

2006年至2009年间，广州建成了新光快速路一期等通道。图为2024年拍摄的新光快速。

2019年至2022年，白云机场旅客吞吐量连续三年全国第一。图为白云机场。南方日报记者 石磊 摄

交通战略与城市战略合力铺就广州向中心型世界城市跨越的进阶坦途。图为广州地标花城广场。

滨江休闲带。

    中央城市工作会议提出，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构。交通运输是国民经济基础性、战略性、先导性产业，也是重要的服务性行业，是服务构建新发展格局的重要支撑。

    8月15日，在广州举行的2025城市交通规划年会上，参加大会学术交流主题演讲的交通规划专家，广州市规划和自然资源局局长、教授级高级工程师邓毛颖介绍了面向2049的广州交通战略规划探索与思考。

    “一个城市的发展，不仅要考虑中长期10年、20年的发展目标，还要考虑远期30年、50年甚至上百年的发展目标”。早在三十多年前，中国的地方政府就已开启编制战略规划的先河。

    借鉴先进地区经验，自1993年以来，广州编制了三轮城市战略。秉持交通先行的理念，每一轮城市战略都先行编制重要专项——交通战略，为城市战略探路和清障，并在城市战略制定时适时优化。

    第一轮交通战略先行解决了中心城区拥堵问题，为城市空间向外拓展提供了条件。第二轮交通战略通过构筑“双快”交通网络保障了亚运会的顺利召开，城市战略从外延拓展向内涵提升转移。第三轮交通战略以六大策略为广州编制《面向2049的城市发展战略》提供了重要参照，继而明确了建设“高效畅达的枢纽之城”，支撑广州建设中心型世界城市的远景蓝图。

    交通先行理念在广州的城市战略编制中得到了一以贯之的体现，成为广州独特的发展基因。

    ●撰文 李鹏程

    本版图片（除署名外）均由广州市城市建设档案馆、广州市交通规划研究院提供

    ①交相辉映，拓展空间

    广州的现代交通事业，起步即疾驰。1993年，广州首轮交通战略研究锚定“公交为主体、轨道为骨干”的体系，历经七年筑基，实现内环生长、干道纵横、虹桥飞架、道路扩容。世纪之交，广州“南拓、北优、东进、西联”的城市战略铺展山河宏图。这座用路桥交通铺就城市生长轨迹的都会，终以立体动脉贯通八方。

    提升道路容量，破解拥堵问题

    新中国成立后，广州交通发展按下加速键。但交通设施建设速度仍落后于机动化发展速度，车多路少导致“羊城无处不塞车”。1993年，广州编制了第一轮交通战略,在全国率先走上系统解决交通问题的道路。

    至2000年，广州建成内环路及其四条放射线、外环路(环城高速公路)等一批城市交通骨架网络工程；改造东风路、广州大道北、天河路、滨江路等10多条城市主、次干道；建成解放桥、江湾桥、鹤洞桥等，加强珠江两岸的联系；基本形成由高快速路、主次干道构成的层次分明、功能明确、高效便捷、四通八达的城市立体交通网络，市中心区平均行车速度由原来的15公里/小时提高到30—35公里/小时，解决了交通拥堵问题。

    增长主义规划，开启空间拓展

    2000年，广州人口已接近1000万，并完成了行政区划调整，番禺、花都撤市设区并入广州。彼时，广州刚通过交通战略解决拥堵问题，为城市空间向外拓展提供了条件。在此基础上，广州编制了第一轮城市战略，提出“南拓、北优、东进、西联”的八字方针。该时期的战略规划是经济大跨越背景下的增长主义规划。

    以城市空间拓展为核心是2000年战略规划的鲜明特点。规划确立了广州“国际性区域中心城市”和“适宜创业发展、适宜居住生活的山水型生态城市”的长远总体战略目标，为支撑城市战略的空间拓展对交通战略进行了优化，交通建设的重心转向“对外扩张”，对21世纪初期广州城市发展发挥了重要引领作用。

    在2000—2006年期间，推动海陆空三大枢纽由市中心向外迁移，高起点、高标准地改造和建设广州空港、海港、铁路及其他交通枢纽，使之成为广州交通发展的龙头；其次，加快道路、轨道两张网络建设，高质量、高速度地建设向外辐射的高速公路和快速地铁，形成对城市空间拓展、区域及枢纽间联系的重要支持。

    ②优化提升，和合共生

    新千年风云际会，广州携亚运之机推动交通变革。面对加速的城市化进程，2006年交通战略以“共享、畅达、集约、绿色、公平”理念为愿景，挥毫“三极两网一体化”宏图。在城市空间拓展已取得初步成效、空间布局拉开的基础上，2009年，广州的城市战略开始注重内涵提升。在此过程中，交通设施建设与城市空间布局更加彰显“和合共生”的关系。

    和谐交通体系，力撑亚运盛会

    为把广州建设成为“带动全省、辐射华南、影响东南亚”的现代化大都市，实现“适宜创业发展、适宜生活居住”的城市战略目标，支持2010年第16届亚运会举办，2006年广州适时编制了第二轮交通战略。

    交通战略以广州社会经济现代化、城市化与机动化三大发展进程为背景，对未来交通发展趋势进行了科学判断，提出目标是构建多模式和一体化的“和谐交通体系”，促进广州并带动泛珠三角经济、社会与环境的可持续发展。

    具体可概括为“三极两网一体化”：“三极”即进一步强化广州海陆空交通枢纽地位，成为带动区域交通现代化的发展极；“两网”即以道路网和轨道网支撑交通系统发展，引导城市空间拓展和布局优化调整；“一体化”即整合城市交通系统的规划、建设、运营、管理等各个环节，提高交通系统运作效率和服务水平。

    2006年至2009年，在第二轮交通战略指导下，完成广州北站改造，开通武广高铁、地铁三号线一期、地铁四号线（新造至黄阁）、地铁五号线一期等；建成广州港南沙港区二期、广州中船南沙龙穴造船基地；建成街北高速、西二环高速、华南快速路三期、新光快速路一期、科韵路、新滘南路、东晓南路放射线二期等通道，为第16届亚运会召开提供了强有力的交通服务保障。

    形成十字方针，迈向优化提升

    2009年，广州编制了第二轮城市战略。彼时第二轮交通战略已指导建成保障亚运会召开的各项交通基础设施，外延拓展取得了初步成效，广州开始将内涵提升纳入考量。城市战略在继承2000年战略“南拓、北优、东进、西联”的基础上增加了“中调”，形成十字方针。

    广州力图构建层级分明、职能明确的城镇体系，完善城市功能，优化形成舒展的紧凑型多中心网络型空间结构。空间战略从外延拓展向内涵提升转移，明确从“拓展”走向“优化与提升”，引导城市总体空间格局的优化。

    适应城市战略要求，广州也在优化交通战略：从以往注重交通设施建设，到提出交通-空间结构相协调发展策略。通过交通枢纽和城市轨道交通线网锚固城市空间，2010—2018年，广州交通设施建设更加注重与城市空间结构的耦合；广州地铁通车总里程从236公里增长到478公里，实现区区通地铁。顺应“中调战略”，广州进一步完善中心城区骨架网络，洲头咀隧道、天河北隧道等设施的建成提升了交通承载力。

    ③转型优化，掣肘何在

    前两轮交通战略都有效地先行解决了当时广州社会主要的交通问题，并根据城市战略优化，都是“增长中的优化”。但受内外部形势变化的影响，第三轮交通与城市战略的关系演变为“转型中的优化”。

    2010—2019年期间，全球经济从金融危机中复苏，贸易投资便利化程度提升，中国经济规模年均增速约7%，对全球经济增长的贡献率年均超过30%，广州经济也处于较高速增长阶段。2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》《交通强国建设纲要》等国家战略和顶层设计对交通发展提出新的要求。广州乘势而上,编制了第三轮交通战略，提出更前瞻的引领发展、更开放的国家门户、更直连的湾区核心、更高效的公共交通、更健康的道路系统、更智慧的交通大脑等六大策略。

    2019年至2022年，白云机场旅客吞吐量连续三年全国第一，全球首个实现江海铁多式联运的全自动化码头——南沙港四期码头建成投用，国际性综合交通枢纽城市的地位更加稳固。建成南沙大桥、广中江高速、广连高速等，开工建设广湛高铁、狮子洋通道等，广州与大湾区联系水平进一步提升。

    然而，第三轮广州交通战略实施后，全球发展不确定性提高，广州进出口贸易、供应链韧性面临挑战，亟需强化国际链接能力，提升在全球供应链网络中的组织功能。

    在城市内部，居民出行对个体机动化交通出行的依赖显著提高，电动自行车呈现爆发式增长，常规公交客流逐年下降，公交可持续发展面临严峻挑战。市民日常上下班的通勤效率有待提高，全市60分钟以上极端通勤人口占13.5%。“15分钟生活圈”的配套交通设施也有待进一步完善。第三轮交通战略提出的城市交通模式顶层设计仍需进一步明晰。

    ④相携以立，共赴山海

    立足现实，发展思变，展望未来。2023年，广州编制2049城市战略（第三轮），一方面锚定在全球城市网络中的发展坐标，以全球化促进现代化，以现代化提升全球竞争力；另一方面，聚焦“出新出彩”的着力方向，使每个人充分享有美好生活与人生出新出彩的机会。此时，广州提出“建设出新出彩的中心型世界城市”的总体愿景和“两洋南拓、两江东进、老城提质、极点示范”16字空间发展方针。

    新征程上，广州以更广阔的视野、更人本的认知审视交通体系效能、优化交通战略，让“交通”成为辐射全球、引领湾区、服务全市、畅通社区、惠及人民的现代化开路先锋。

    交通战略优化为“向空图强、向海扩能、向陆聚势、向智而行”四大策略。对外更加强化空港、海港、铁路三大国际性枢纽港站的能级，提升交通对现代化产业的带动能力，拓展供应链服务功能；对内应对电动自行车冲击、公交客流下降等城市内部交通现实问题，并提前谋划新型交通方式的发展空间。

    ——打造全球重要综合交通枢纽，提高与国际、湾区多层级空间的交通效率。形成以广州为中心的“1小时交通圈”，支撑环珠江口100公里黄金内湾发展，打造高能级省会城市和湾区核心引擎。

    ——构筑以人为本、全龄友好的高品质城市交通系统，提升城市交通服务品质和出行体验。明确以轨道交通为主体，多种交通方式协同的绿色发展模式，建设步行友好城市，推行分区差异化出行模式。在乡村地区围绕碧道、绿道、农村公路等，构建千里乡村风景道。

    ——激活城市交通系统潜能，推动内涵式、高质量发展。从规模扩张向提质增效转变，利用城市更新契机补齐历史欠账，平衡各类出行服务，精准适配交通系统。创新融资模式，通过技术创新与制度创新双轨并进，将千年商都的“流量优势”转化为“人民获得感”的发展典范。

    ——探索智慧共享、韧性安全的新质交通，加快交通新技术发展。大力发展低空飞行，支撑打造逐梦低空的天空之城。同时，盘活城市地下空间资源，交通设施建设预留一定的空间弹性，以适应未来发展需求。

    交通战略以先锋破阵之勇，夯筑城市发展之基、拓开前行通途；城市战略以运筹帷幄之智，擘画未来蓝图、明确建设路径，催动交通革新突破。二者相辅相成，合力铺就广州向中心型世界城市跨越的进阶坦途。

    大道如砥带来人流如织，江海苍穹赋能行者无疆。如今，广州交通正托举城市向着经济纵深广阔、绿美宜居宜业的目标阔步而来。面向2049，广州以全球视野谋篇，以高效畅达布局，以服务人民达意，全力绘就一张广州交通的新蓝图。