制度创新巧解留用地盘活难

华创产业园项目效果图。受访者供图

广州市南沙区横沥镇。横沥镇供图

    在广州市南沙区横沥镇群结村，142亩昔日闲置留用地正加速崛起为现代化医疗健康产业园。

    这一变革源于横沥镇的制度创新实践：以“镇街主导招商”突破村集体开发能力局限，借“收储出让”厘清权属历史问题，用“货币+厂房”模式保障村集体长期收益。实践表明，村级留用地并非是简单的“征地补偿”，而是城乡融合发展的关键纽带。

    作为广东省农村土地制度改革的缩影，横沥镇的探索不仅解答了“闲置土地如何激活”，更在粤港澳大湾区建设背景下，示范留用地从“城乡二元结构”向“产城融合创新”转型，为乡村振兴与产业升级协同发展注入动力。

    撰文：梁诗婷

    横沥镇经济发展办

    破局▶▷

    三重困局下的“横沥解法”

    村级留用地是保障村民长远收益、推动乡村振兴的“金钥匙”。但随着城市化进程的加快，这把“钥匙”曾一度蒙尘——

    村集体缺乏产业导入能力，或“躺平”领空租补贴，或廉价出租，使土地成“沉睡地”“低效地”；历史遗留的集体土地所有权与个人房屋产权交错，形成难开发的“打结地”。

    2025年1月广东政协网相关提案显示，全省留用地共计近70万亩，开发利用潜力巨大。但现实中，“村集体守地难变现”与“区域发展缺空间升级”的矛盾突出，这个问题在地处粤港澳大湾区核心区的南沙横沥同样存在。

    “横沥镇14个村（社区）的留用地，普遍存在指标兑现难、熟地率低、开发慢等问题。”横沥镇相关负责人介绍，以群结村为例，该村留用地因1处压盖集体土地所有权、4处压盖个人房屋产权，导致阻碍开发，长期无法联动周边规划。

    面对困局，横沥镇锚定生物谷先进制造业需求，以群结村142亩闲置近10年的留用地为试点，推出“横沥解法”——

    精准对接医疗健康产业，以“镇街主导招商”模式引入华创安全智慧医疗健康产业园（下称“华创产业园”），让“沉睡地”变“产业沃土”；通过政府“收储出让”提前厘清产权，让“打结地”变“畅通地”；创新“货币+厂房”补偿模式，保障村民即时收益与村集体长期利益，让“低效地”变“增收地”。

    由此，华创产业园成为南沙区首个镇域招商主体开发、“收储出让”模式、“货币+厂房”村企合作的村级留用地项目。两年后将建成以医疗材料及器械为核心的产业园，与周边企业联动成链。

    升级▶▷

    从土地盘活到产业生态的培育

    对横沥而言，破解留用地困局只是起点。

    在广东构建现代化产业体系、坚持制造业当家，及广州打造国际竞争力先进制造业集群的背景下，横沥更深层的探索是让盘活的土地成为培育产业生态的“孵化器”，而非简单承接产业外溢的“加工厂”。

    “政府从招商初期就帮我们了解政策、梳理产业链，解决27项潜在问题。”华创产业园项目总经理张伟能介绍，园区周边集聚沃森生物、王老吉等一批知名企业，这为企业打造高端生态产业园奠定了基础。

    华创产业园加速推进，相邻的岭南集团食品产业基地的规划蓝图已跃然纸上。

    作为岭南集团全资子公司，广州市粮食集团在横沥深耕15年，是生物谷园区最早入驻的食品企业。为构建全产业链一体化模式，粮食集团计划总投资5.5亿元，首期聚焦预制烘焙食品和油脂加工项目建设，推动产业向多元化、链条化升级。

    “南沙的天然良港便于油脂等原料运输，40亩相邻地块可实现‘连片开发’。”广州市粮食集团有限责任公司副总经理高杰介绍，这将推动企业向多元化、链条化方向跃升。

    与此同时，龙派全球总部及可降解生物质植物纤维产品研发生产基地项目，也将在横沥沃土上勾勒轮廓。该项目选址于横沥镇生物谷，总用地面积约82亩，达产后预计年产值达25亿元。项目落地后，将推动可降解材料产业在大湾区形成“研发、加工、出口都在南沙”的集群效应。

    从华创产业园依托生物谷形成的生物医药产业基底，到粮食集团“连片开发”实现产业链升级，再到龙派项目助力的可降解材料产业集群，横沥的每寸土地都将释放最大产业价值。

    ■手记

    提升土地价值

    为产业升级补链

    当“闲置地块”变为“产业载体”，横沥镇用“组合拳”打破留用地开发瓶颈的背后，有着完善政策体系的支撑。

    随着工业化、城市化进程的加速推进，如何保障被征地农民的长远生计、避免“一次性补偿后返贫”，是留用地开发建设必须破解的问题。

    为紧扣“保障长远权益”与“激活发展动能”双重目标，2016年，广东省人民政府办公厅发布政策，明确按比例预留土地，让村集体持续获益；2020年，广东省自然资源厅进一步发文，鼓励多元开发模式破解低效困局，为各地实践提供了方向指引；广州在省级框架下细化核定标准与容积率管控，推行货币补偿、物业置换等多元兑现方式，提升开发灵活性。

    南沙区立足大湾区建设需求，推出置换标准，鼓励引入市场主体合作开发，推动留用地融入区域发展大循环。这也让横沥的实践有了制度依托，让留用地成为连接乡村振兴与产业升级的关键纽带。

    近年来，广东各地在盘活土地时，以产业链思维引入优质项目、培育产业集群，让留用地从“静态资产”转向“动态发展”，既提升土地价值，也为产业升级拓空间、补链条。

    而横沥镇的实践，既为村集体带来长期稳定收益，又让盘活的土地成为配套企业集聚地，实现“土地增值”与“产业赋能”的双重突破。