良田连片 “寸土”生“寸金”

走进龙山镇关前村的田间地头，放眼望去是一片片规整连片的农田。

全域土地综合整治推动着汤塘镇风貌提升及历史文化保护。

村民挖掘竹山粉葛。

    实施“百县千镇万村高质量发展工程”（下称“百千万工程”），着力破解区域发展不均衡问题，土地瓶颈正是其中重要的制约因素。开展全域土地综合整治工作以来，佛冈县正加大力度促进各类土地置换腾挪、连片整合，推进全域土地综合整治扩面提质。

    坚持以统筹解决空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等“四化”问题为出发点，佛冈县以“落规划、增耕地、腾空间、强活力、优生态”五大任务为抓手，推进生产、生活和生态空间格局优化，全力推进汤塘镇试点整治实施，积极谋划龙山镇、水头镇全域土地综合整治项目，激活改革动能。

    试点先行 优化要素配置激活镇村升级

    2022年1月，佛冈县汤塘镇获得省自然资源厅批复，入选全域土地综合整治省级试点。次年，汤塘镇相关实施方案获批备案，划定整治区域123.24平方千米，涉及11个村（社区）。试点计划开展18个子项目，其中包括农用地整理、建设用地整理、生态保护与修复、乡村历史文化保护与提升。

    全域土地综合整治不是简单地盘活土地资源、腾挪用地指标，而是以土地要素优化配置来激活县镇村产业转型、城市更新等各方面动能，整体推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和历史文化保护，支撑城乡高质量发展和区域协调发展。

    以汤塘镇为开端，佛冈将土地要素整合、生态修复、低效用地腾挪等纳入全域土地综合整治统盘考虑，不断优化汤塘片区空间格局和资源配置，探索出一条符合汤塘实际的城乡区域协调发展新路径。

    方向既定，规划先行。

    镇级层面已开展《清远市佛冈县汤塘镇国土空间总体规划（2021-2035年）》编制，为综合整治深入实施提供规划依据。镇村联动探索乡村地区存量建设规模按需腾挪、有序流动的规划编制实施机制，为村民新增宅基地、乡村基础设施和乡村农业加工生产、休闲农业等三产融合产业预留发展空间。

    高岭等村补充耕地项目是汤塘镇今年全域土地综合整治的重点，共涉及汤塘镇高岭、汤塘、新塘3个村委会，将整合建成约1500多亩连片耕地。在保证整治区域内各类现状用地面积规模不变、耕地质量不下降和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地、其他农用地之间进行空间置换和布局优化。

    项目将通过土地平整、建设机耕路等方式实现耕地连片，项目建成后，预计可新增耕地约1000亩，结合原有耕地，将形成约千亩方连片耕地，整治区域内耕地连片度提升比例达11.82%。

    全域土地综合整治推动着汤塘镇风貌提升及历史文化保护。完成“三清三拆三整治”基础上，汤塘镇推进整治区域内陂角—汤塘—围镇美丽乡村群和乡村振兴示范带建设，精品路段顺利完成4公里“白改黑”改造，濂溪书院修缮完成并对外开放，莲花灯塔广场建成开放，村庄环境增色提亮，提升乡村人居环境，绘就美丽乡村新画卷，打造了17.3公里乡村振兴示范带。

    竹山村是国家地理标志产品竹山粉葛的主产地，一直致力于扩大竹山粉葛深加工产业，探索乡村产业振兴新路径。

    村里的竹山小学已经停办，校园空置已久。2024年汤塘镇全域土地综合整治提质计划，新增广东佛冈竹山粉葛科技小院建设项目。竹山科技小院项目通过盘活竹山小学低效用地，建设科技小院研究竹山粉葛优质种苗培育、病虫害防治等内容，为扩大竹山粉葛种植提供技术支撑，为补充耕地等项目创造技术基础。

    由仲恺农业工程学院农业与生物学院牵头，与竹山村委会、佛冈县汤塘中心供销合作社竹山粉葛专业合作社、清远市地礼驿站三农服务有限公司共同合作打造集科研、教学、人才培养为一体的基地，激发乡村内生动力。

    突出“优生态”，汤塘镇进行乡村生态保护修复，完成大埔村矿山景观提升工程、汤塘镇暖坑村、升平村等崩塌治理工程建设，切实为当地农民消除地质灾害安全隐患，有利于维育潖江上游的生态环境。

    扩面提质 撂荒耕地“满绿复活”

    走进龙山镇关前村的田间地头，放眼看到的是一片片规整连片的农田，宽阔的道路与水渠纵横交错，曾经的撂荒耕地“满绿复活”。全域土地综合整治的浪潮也从汤塘镇延伸至龙山镇、水头镇。

    今年9月，龙山镇全域土地综合整治实施方案经省自然资源厅批复同意实施，成为佛冈县全域土地综合整治扩面提质工作首个通过备案的实施单元。

    为了让村里的撂荒土地“活”起来，关前村积极探索“种植大户承包经营+合作社代耕代种”的新路子，确保土地不闲置。龙山镇关前村党总支书记、村委主任莫智恒介绍起盘活撂荒土地的做法。“种植大户第一年将撂荒地整治起来后，第二年如果农户想继续耕田，也可以将自己的撂荒地拿回来。若不想耕种，大户就继续，确保撂荒耕地的整治工作很好地开展。”

    关前村连片规整的土地绘就出农业好“丰”景是龙山镇全域土地综合整治的真实写照之一。龙山镇根据构建“一带一轴三区”的空间优化格局，围绕土地利用整理、生态保护修复、风貌提升及历史文化保护等多方面开展，分别以上岳村、浮良村、潖江河两岸为中心，打造古村落田园景观、山水田园景观、绿水田园景观。

    “龙山镇全域土地综合整治方案着力打造四个特色精品样板工程。一是‘千亩方’‘万亩方’耕地集中建设项目。二是建设用地增减挂钩及集中安置项目。三是全域推进乡村振兴基础设施建设工程（二期）及‘百千万工程’储备项目。四是龙山智造城建设项目。”龙山镇党委委员莫灼林介绍，整治完成后，耕地融为一片，不仅实现了耕地数量增加、质量提升，破解了耕地碎片化、非粮化问题，还可以促进农村生态结构优化，推动特色农业产业与乡村休闲旅游深度融合。

    本次整治以“良田连片”为宗旨，通过大田化建设，挖掘耕地恢复潜力及补充耕地，完善农田水利基础设施配套，打造“千亩方”“万亩方”生态农业景观。

    龙山镇充分衔接国土空间规划“三区三线”以及村庄规划成果，结合实施“百千万工程”，充分发挥龙山镇独特的农文旅资源和智能制造产业等优势，完成以“打造良田连片、村庄集中、产业集聚、生态优美”的土地保护利用新格局的目标。

    目前，龙山镇全域土地综合整治项目总投资额约17亿元，共有子项目17个，已动工建设项目7个。除了在常见的农用地整理项目重点发力，龙山镇针对低洼易涝的困境，制造业发展、园区建设优势基础，全力推进全域土地综合整治。

    此前，受多轮强降雨袭击，浮良水、民安水上游及河道周边多处曾发生山体塌方，一旦下雨，洪水不得不“出道”而流，甚至冲上附近良田，造成村民房屋受浸，农田、道路损毁，也威胁着群众的生命财产安全。

    龙山镇探索实施了“以河养河”的“治河”模式，即将河道内的清淤料分类处理，泥土用于加高加固堤坝，沙子则放到平台上拍卖，拍卖所得资金用于支付清理、加固、拓宽、养护等费用。

    如今浮良水、民安水防洪治理工程已基本完工，共河道清淤5.05公里，清出淤料2.5万立方米，实现河畅、水清、岸固的既定目标，保障了沿线近2万名群众的生命财产安全，夯实防汛基础。“这条河因为泥沙堵塞，每年我都担惊受怕，现在可以放心大胆耕种了。”在民安水旁种植水稻的大户黄叔笑着点赞。

    日前，广东省委改革办发布《全省基层推进“百千万工程”集成式改革典型案例》，佛冈县水头镇案例入选第三批发布“农村土地综合改革”主题10个典型案例。

    水头镇紧抓“百千万工程”契机，推动土地节约集约高效利用，最大限度平衡好生态保护与土地开发利用的关系，助力土地资源重组和产业系统重塑。水头镇全域土地综合整治围绕“一心一轴五谷”的土地整治功能分区实施，预期实施六大类项目共21个子项目，总投资约10.60亿元，目前实施方案在省级审查中。

    统筹提升 探索实践“F+EPC+O”路径

    佛冈县委、县政府高度重视全域土地综合整治工作，多次下沉一线调研指导，召开专题会议，充分调动发展改革、财政、水利、农业等部门力量，形成全县“一盘棋”工作格局，合力推进土地整治相关工作。

    县级业务部门纵向加强对镇级政策指导，各镇充分发挥主体责任，摸清短板底数，紧抓镇村集成规划编制契机，充分衔接整治项目规划需求与镇村集成规划，确保全域整治项目落地性强、符合底线、顺应民意，同时增强社会资本参与优势。

    很长一段时间里，全域土地综合整治是无法突破传统的土地管理模式。如整治项目资金来源渠道传统单一，项目建设仍以传统项目管理模式为主，个别子项目仍停留在传统的EPC方式建设（即工程总承包模式，设计采购施工一体化），导致整体运营被动，项目长期发展无保障，缺乏撬动社会资本的有效举措。

    佛冈县委、县政府领导带队，先后到鹤山、高州、阳春、韶关等地调研，学习借鉴各地推进全域土地综合整治方面的经验和做法，并因地制宜运用起来。

    佛冈创新投融资和实施模式，探索实践“F+EPC+O”路径。“F”是投资人，即当地国企和央企组成的项目公司；“EPC”是设计和施工单位；“O”则是产业导入的运营主体。

    择优遴选投资方作为全域土地综合整治项目经营主体，优先选择实力雄厚的央企或省属国企，全程参与整治项目的建设、运营，共担风险、共同出力，确保项目可落地、可实施、可运营、可收益。目前龙山镇全域土地综合整治项目已与投资公司进行意向洽谈，积极撬动社会资本投入。

    过程中，先壮大镇属企业实力，健全规范镇属企业的管理体制和运作机制，推动多元筹资，建立市场化运作机制。在各镇推进全域土地综合整治项目中，可根据需要由县属国企的全资子公司与投资方合作建设、运营、分红，解决融资所遇到的资产、资质不足等问题；主动对接农发行、国开行等金融机构，为全域土地综合整治提供充足的资金支持。

    强化“项目为王”的理念，围绕镇域发展蓝图通盘考虑子项目设计与布局，重点关注项目的建设和运营。对接“百千万工程”典型镇建设、农文旅发展融合等开展项目谋划，结合各镇特色导入产业项目，以“土地整治+”理念，引入优质市场主体，发展“土地整治+康养文旅”“土地整治+智造工业”“土地整治+农文旅产业”等建设运营模式，实现经济效益和社会效益共赢。

    严格遵守生态保护红线、永久基本农田等底线，保护乡村风貌和历史文化文脉。在整治过程中充分尊重群众意愿，广泛听取群众意见和建议，保障群众利益，确保整治方案符合群众意愿和实际需求。把握全域土地综合整治的重要意义，深入分析县域各镇未来在产业、耕地、村庄等用地布局和发展谋划情况，围绕镇域发展蓝图通盘考虑子项目设计与布局。

    一线实践

    水头镇：

    放大土地资源利用“乘数效应”

    日前，由广东省委改革办组织遴选的《全省基层推进“百千万工程”集成式改革典型案例》逐批公开发布，第三批发布“农村土地综合改革”主题10个典型案例，其中清远市佛冈县水头镇案例入选在列。

    水头镇紧抓省委实施“百千万工程”契机，践行绿色发展理念，坚持生态优先、因地制宜、需求导向、改革创新，通过四大模式推动土地节约集约高效利用，最大限度平衡好生态保护与土地开发利用的关系，助力土地资源重组和产业系统重塑，放大了土地资源利用“乘数效应”，让“寸土”生“寸金”。

    “用地”谋“精准”

    从守牢耕地“红线”走向镇村集成规划。严守耕地保护“红线”，水头镇严格落实耕地占补平衡、进出平衡，加强动态巡查，规范村集体“三资”管理，协同加强土地流转审核把关，从源头上防范和减少乱占耕地行为发生。

    持续推进耕地卫片执法工作，建立撂荒耕地整治台账，控增量消存量。并强化规划管控引领，做实用地潜力“一张图”、做深建设需求“一张图”、做细可用空间“一张图”三张工作底图，摸清存量用地家底、人地关系、使用需求等，统筹优化资源配置和空间布局。

    将“零散”拼“整体”

    从农户耕地细碎化走向乡村产业规模化。水头镇积极推动土地节约集约高效利用，成功推动以土地整合流转推动千亩光伏项目落地，每年营业收入达3292万元；整合撂荒林地、园地800余亩发展的魔芋特色农业产业园项目，不到两年时间实现1.15亿元产值，为农民土地和劳动力新增560万元收入，村集体获得入股分红86万元，解决500多名村民就业，培养了30多名农业技术人才。

    把“生态”变“立体”

    从单一的生态要素走向多元的功能复合。水头镇统筹优化资源配置和空间布局，整理出潜力存量建设用地约84.43公顷，用于公共服务设施建设等。以“水生态”推动“乡村滨水经济”，水头镇统筹3600万元资金建成10.5公里水头绿道网，将断桥、古树、碧道、绿道融为一体连片打造绿美特色空间，实现林网、水网、路网融合。创新建设70亩循环立体农业示范田，盘活33亩园地发展共享农场，不断提高农业生产附加值，提升农旅一体融合度。

    向“存量”要“空间”

    从低效荒废闲置走向综合集约利用。水头镇用好土地政策，动员农户将细碎化用地经营权流转给集体，盘活撂荒地以及其他闲置农用地4760亩，推动产业落地。精细化利用村庄空间边角地，打造功能性便民利民小场地，打造“四小园”200多个，建设篮球场、文体设施场地近100个。同时，大力开展村庄绿化，充分利用“四旁”等“边角料”区域，见缝插“绿”，为群众打造美丽宜居生活环境。

    文/图：南方日报记者 罗沅琪 贺欢 通讯员 袁紫珊

    本版统筹：贺欢